Evolution de la justice constitutionnelle

L’institution d’organes juridictionnels suprêmes pour veiller à la constitutionnalité et à la légalité n’est pas une découverte des Etats modernes.

Le droit de la Grèce antique distinguait le nomos (que l’on pourrait dans un certain sens comparer aux lois constitutionnelles actuelles) du psephisma qui pourrait à notre époque être appelé règlement.1 Les Grecs avaient introduit le principe fondamental selon lequel le règlement (psephisma), indépendamment de son contenu, ne devait pas être en contradiction avec le nomos, ni dans sa forme ni dans son contenu. L’adoption d’un psephisma inconstitutionnel avait deux conséquences. En premier lieu, le membre de l’organe législatif qui avait proposé un règlement inconstitutionnel était responsable pénalement, ce qui pouvait donner motif au droit général de recours. En second lieu, les psephismataqui étaient contraires aux nomoi étaient considérés comme nuls. Dans leurs décisions, les juges athéniens, bien que liés en principe aux deux fondements, c’est-à-dire aux lois et aux règlements, n’étaient tenus aux règlements que si ceux-ci étaient conformes aux lois constitutionnelles.

Dans l’ancien Empire germanique, des éléments de justice constitutionnelle sont relevés dès 1180. Les organes juridictionnels de l’époque statuaient surtout à propos de litiges portant sur la compétence entre les détenteurs du pouvoir, mais aussi partiellement sur les violations des droits. Le contrôle de la constitutionnalité des lois est apparu sous diverses formes tout au long de l’histoire du droit allemand, avant d’être introduit par la Constitution de Weimar dans le sens compris aujourd’hui. Par ailleurs, des formes antécédentes de justice constitutionnelle existaient en France jusqu’au milieu du XIIIe siècle. Au Portugal, le Code Philippe a introduit la justice constitutionnelle au début du XVIIe siècle.

La Cour fédérale autrichienne est en 1867 devenue compétente pour résoudre les litiges concernant la compétence et la protection des droits politiques de l’individu face à l’administration. Parallèlement, la Cour d’Etat statuait alors sur les accusations mettant en cause l’Etat et ses lois. La Cour constitutionnelle avec compétence exclusive de statuer sur la constitutionnalité des lois a été fondée par la Constitution de 1920, avant tout grâce aux théoriciens du droit autrichiens, Adolf Merkel et Hans Kelsen. La Constitution fédérale suisse de 1848 prévoyait certes l’introduction de la justice constitutionnelle, mais c’est la Constitution révisée en 1874 qui attribua à la Cour suprême des compétences de justice constitutionnelle plus étendues.

En Norvège, à partir de 1890, la jurisprudence a introduit le contrôle de la constitutionnalité des lois. Avant la Première Guerre mondiale, la Roumanie a mis en place la justice constitutionnelle suivant le modèle américain et avant la Seconde Guerre mondiale, d’autres pays ont introduit des organes juridictionnels destinés à veiller au respect de la constitutionnalité: Tchécoslovaquie (1920), Liechtenstein (Staatsgerichtshof, 5/11-1925), Grèce (1927), Egypte (1941), et Espagne (1931).

Le droit aragonais, du XIIIe au XVIe siècle, connaissait le contrôle et la garantie des droits constitutionnels sous forme de procédures qui sont de fait les précurseurs des recours constitutionnels modernes: recurso de agravios, firma de derecho in manifestacion de personas. Ces formes initiales de droits garantissant la justice constitutionnelle ont retenti largement, repris dans les systèmes ramifiés de contrôle constitutionnel en Espagne (1978), au Portugal (1976) et en Amérique latine (par exemple au Mexique dès les constitutions de 1857 et 1917, et au Brésil dans les constitutions de 1890 et 1946).

La justice constitutionnelle est en principe inconnue dans le système juridique britannique moderne,2pourtant, l’histoire du droit anglais en connaît des éléments individuels.3 L’Amérique du Nord a repris les idées anglaises de la primauté de la Constitution et du contrôle de la constitutionnalité des lois.4 En 1803, l’affaire Marbury v. Madison a été déterminante pour le développement de la justice constitutionnelle. En effet, elle a donné l’occasion à la Cour suprême américaine de statuer sur l’inconstitutionnalité de la loi. Peu à peu, cette compétence s’est finalement imposée, bien qu’une affaire comparable n’ait été portée devant cette cour que plus tard, en 1857.

L’introduction du contrôle de la constitutionnalité des lois a progressé en plusieurs vagues. La première déferle tout de suite après la Seconde Guerre mondiale.5 La seconde apparaît dans les années 1970,6en réaction aux régimes dictatoriaux en place auparavant dans certains pays. L’introduction en 1963 de la justice constitutionnelle en ex-Yougoslavie suivant à la fois le modèle autrichien et allemand était une particularité; en effet, les systèmes socialistes d’alors n’étaient pas, par principe, compatibles avec l’idée de justice constitutionnelle. La troisième vague d’introduction de la justice constitutionnelle arrive dans les années 1990 dans les pays de l’Est européen.7

A. Modeles actuels de justice constitutionnelle

Le modèle “américain” – judicial review model tire son origine de l’affaire Marbury/Cour suprême des USA en 1803. Aux Etats-Unis, les questions relevant du droit constitutionnel sont jugées par tous les tribunaux à compétence générale (justice constitutionnelle décentralisée ou diffuse) selon une procédure tout à fait ordinaire (incidenter). En règle générale, les décisions ont un effet seulement inter partes. La décision de la Cour sur la non-conformité de la loi avec la constitution est en règle générale rétroactive, c’est-à-dire ex tunc (elle a des conséquences pro praeterito).8

Le nouveau modèle commonwealth9 ne peut être rangé ni dans le modèle américain ni dans le modèle européen. Sa spécificité est que la justice constitutionnelle relève exclusivement de la compétence de la Cour suprême qui est constituée de juges réguliers, sans nomination politique. Il s’agit en règle générale d’un contrôle préventif et la fonction de la Cour suprême est de nature consultative, bien qu’un jugement de sanction soit également possible. Les décisions ont un effet erga omnes.

Le modèle “autrichien” (continental, européen – constitutional review) découle du modèle de Kelsen, établi en 1920. Sa base est le principe de la primauté de la Constitution et le principe de la primauté du Parlement. La constitutionnalité des lois est appréciée par des Cours constitutionnelles particulières constituées de juges spécialement qualifiés ou par des Cours suprêmes de large compétence avec des départements spécialisés en la matière. Il s’agit donc d’une justice constitutionnelle centralisée à procédure spéciale (principaliter). Les décisions s’imposent en règle générale comme erga omnes. Les organes juridictionnels de cette justice constitutionnelle peuvent avoir diverses dénominations.10

Le modèle mixte (continental américain) comprend des éléments du système diffus et du système centralisé. Malgré la compétence de la Cour constitutionnelle ou de la Cour suprême en matière de justice constitutionnelle (ou de son département spécialisé), tous les tribunaux de certains pays ont le droit de ne pas appliquer les lois qu’ils considèrent comme inconstitutionnelles.11

Le modèle “français” (continental) est basé sur le modèle du Conseil constitutionnel français (1958), où les affaires de droit constitutionnel sont jugées par des organes particuliers de justice constitutionnelle (avant tout le Conseil constitutionnel) ou des départements spéciaux de Cours suprêmes à compétence générale (contrôle constitutionnel centralisé) à partir d’une procédure particulière (principaliter), tenant compte du fait que l’appréciation de la constitutionnalité est le plus souvent de nature préventive (consultative).12

D’autres organes de contrôle constitutionnel existent quand cette fonction est réalisée conformément au principe d’autocontrôle par un organe de travail spécialisé du législateur (par exemple le Conseil d’Etat, le plus souvent le parlement, etc.).13

Les systèmes n’ayant pas de justice constitutionnelle sont:

En Europe: la Grande Bretagne (bien que les compétences de la Chambre des Lords présentent certains éléments de contrôle constitutionnel préventif); les Pays-Bas (avec des exceptions et considérant notamment que l’intégration dans les institutions européennes a influencé la rupture survenue dans le principe fondamental du système juridique néerlandais qui ne permettait pas la justice constitutionnelle);

En Afrique: Lesotho, Liberia, Libye.

Les institutions internationales exerçant des fonctions particulières de justice constitutionnelle:

  • La Cour européenne des droits de l’homme – Strasbourg (recours européen);
  • La Cour de justice des communautés européennes – Luxembourg ( action pour annuler un acte, action pour manquement à l’encontre du Conseil des ministres ou de la Commission de la Communauté, résolution de questions préalables par contrôle concret à la demande des Cours des Etats membres);
  • La Cour de l’AELE – Genève (résolution des différends entre les pays membres de l’AELE et contrôle concret à la demande des Cours des pays membres de cette organisation);
  • Comision y la Corte Interamericanas de los Derechos Humanos;
  • Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena;
  • Projet d’instituer La Corte Centroamericana de Justicia como Tribunal Constitucional de Centroamerica.

Les associations internationales d’institutions qui exercent le contrôle de la constitutionnalité

On constate une expansion notable de la justice constitutionnelle dans le monde et, parallèlement, toujours plus d’éléments communs entre les Cours constitutionnelles elles-mêmes au niveau de l’organisation, de la procédure, des motifs des décisions et des avis. Ces faits s’expliquent par le respect de principes identiques immanents à tout système constitutionnel. Les tendances à l’intégration des justices constitutionnelles sont de même très encourageantes. Au niveau international, des échanges d’idées en la matière se font par des relations de nature mi-formelle. Sous de nombreux aspects, les rencontres de travail périodiques des Cours constitutionnelles ont une signification de grande portée: grâce à elles, la jurisprudence constitutionnelle s’affirme et s’approfondit.

La Commission européenne pour la démocratie par le droit du Conseil de l’Europe (Commission de Venise) a été instituée en 1990. Elle englobe pays européens et pays non-européens en tant que membres à part entière, membres associés et pays observateurs.14

Les premiers efforts pour fonder une telle commission ont été présentés en 1987 à la Conférence des Cours constitutionnelles européennes à Lisbonne. Le plus fort soutien apporté à cette idée est venu des présidents respectifs des Cours constitutionnelles italienne et allemande de cette période. La Commission a été fondée formellement en 1990 à la Conférence des ministres des affaires étrangères européens, à Venise. Pour cela, la commission s’appelle aussi Commission de Venise. En mai 1990, les statuts de la Commission ont été adoptés, sur la base d’un accord particulier, en liaison avec le Conseil de l’Europe. Les pays membres du Conseil de l’Europe ne sont pas automatiquement membres de la Commission de Venise. Pour y adhérer, le pays candidat doit en faire la demande sur la base d’un document approprié.

La tâche principale de la Commission est de promouvoir le principe de la division des pouvoirs et les principes de l’Etat de droit à caractère social, de soutenir les progrès de la justice constitutionnelle et d’encourager le développement des bases d’information des organes juridictionnels pour le contrôle de la constitutionnalité dans les pays membres. En effet, hormis les pays où les systèmes de justice constitutionnelle ont une tradition, dans d’autres pays membres, cette institution n’en est qu’à son stade de formation et de croissance.

La Conférence des Cours constitutionnelles de la Communauté des Etats indépendants (nouvelles démocraties) a vu le jour en octobre 1997 à Erevan, Arménie.15 La première rencontre organisée, c’est-à-dire le premier séminaire professionnel international de cette Conférence, s’est tenu à Minsk en juin 1998.

Le groupe des organes juridictionnels pour le contrôle constitutionnel dans les pays d’Amérique latine a été fondé en 1992 à San José, Costa Rica où s’est également tenue la première conférence des organes de justice constitutionnelle qui réunit dix pays. Plus tard, en réponse à l’initiative de la Cour constitutionnelle espagnole, la Conférence ibéro-américaine des Cours constitutionnelles a été instituée. Elle réunit les Cours constitutionnelles dont la langue de travail est l’espagnol et le portugais.

L’Association des Cours constitutionnelles ayant en partage l’usage du français (A.C.C.P.U.F.), fondée en 1977 à Paris, elle regroupe 49 pays européens et non européens.16 La première conférence de cette association s’est tenue à Paris en 1997, la deuxième à Beyrouth en septembre 1998.

La Conférence des Cours constitutionnelles européennes A.

Bibliographie – conférence des cours constitutionnelles européennes Deset godina rada ustavnog suda Jugoslavije, Beograd, oktobra 1973, ed. USJ, p.113 Die Hierarchie von Verfassungsnormen und ihre Funktion beim Schutz der Grundrechte, VIII. Konferenz des Europaeischen Verfassungsgerichte, EuGRZ 1990, p. 453 Etudes: VIIeme Conférence des Cours constitutionnelles européennes, Annuaire International de Justice Constitutionnelle, III/1987, GERJC, d’Aix-Marseille, 1989, p. 15

Faller Hans Joachim, Zur Entwicklung der nationalen Verfassungsgerichte in Europa, EuGRZ 1986, p. 42

Machacek Rudolf, Verfahren vor dem VfGH, 2. Auflage, Manz Wien, 1992, p. 41

Mavcic Arne, Mednarodna konferenca ustavnih sodišc, Pravna praksa, no. 8/93, p.19 Peta konference europskih ustavnih sudova, Pravni život, 3/82, p. 387

Zierlein Karl-Georg, Entwicklung und Moeglichkeiten einer Union: Die Konferenz der Europaeischen Verfassungsgerichte, Festschrift fuer Wolfgang Zeidler, Band 1, Walter de Gruyter Berlin-New York, 1987, p.315 B

Depuis 1972, les Cours constitutionnelles sont liées par la Conférence des Cours constitutionnelles européennes. Dans la pratique et sous maints aspects, les rencontres de travail périodiques des Cours constitutionnelles (congrès) ont une signification de grande portée. Il s’agit d’une forme de coopération élargie qui vient compléter les contacts bilatéraux et informatifs traditionnels existant déjà entre les Cours constitutionnelles, une liaison qui permet à la fois d’étendre et d’approfondir les relations. Car tout au long de son développement, la jurisprudence constitutionnelle s’est affermée et apprfoondie. Les Cours ont établi entre elles des relations de travail, elles ont échangé des idées, ce qui les a finalement amenées à instituer entre elles une association souple.

L’origine de la Ière convocation de la Conférence des Cours constitutionnelles européennes à Dubrovnik vient d’une impulsion donnée par les Cours constitutionnelles ex-yougoslave, italienne et allemande (RFA). Se sont immédiatement associés à ce noyau la Cour constitutionnelle autrichienne, le Conseil constitutionnel français et la Cour suprême suisse. Dès le début, il a été décidé que les Cours constitutionnelles se réuniraient tous les trois ans, une réunion préparatoire des présidents et des secrétaires étant convoquée préalablement à la Cour constitutionnelle du pays organisateur de la rencontre.

La décision, quant au lieu et à la thématique de la prochaine conférence (congrès), est adoptée lors du congrès en cours.

Les débats de la Conférence ne sont pas publics, les médias ne rendent compte que de l’ouverture solennelle du congrès et du rapport final. La Conférence n’adopte aucune résolution formelle quant aux thèmes proposés et traités, mais un communiqué final est adopté et publié. En pratique, parmi les organisateurs des congrès, c’est le groupe restreint des présidents et des secrétaires généraux des Cours constitutionnelles qui est l’organe dont la fonction est de présenter des initiatives et d’adopter des résolutions. Le président de la Cour constitutionnelle organisatrice et hôte préside le congrès. En règle générale, la Conférence décide par consensus.

Les frais d’organisation de la Conférence se répartissent entre les membres du groupe restreint, ce faisant, chaque délégation prend en charge ses frais de voyage et de séjour au lieu du congrès. La Cour constitutionnelle organisatrice de la rencontre supporte la plus grande part des frais d’organisation.

Le nombre des membres de chaque délégation est généralement limité à 4 juges et au secrétaire général; toutefois, dans la pratique, ce nombre est souvent dépassé. Jusqu’à présent, la participation aux congrès s’est limitée en général aux Cours européennes, tenant compte du fait qu’aucune Cour constitutionnelle au niveau d’unités fédérales n’y a participé (par exemple les Cours constitutionnelles des Lander allemands).

Il s’agit de rencontres des Cours constitutionnelles au vrai sens du terme et d’autres institutions d’Etat analogues ayant compétence en justice constitutionnelle. La Conférence est composé des Cours constitutionnelles qui étaient à l’origine les organisatrices de la Conférence et des Cours constitutionnelles qui ont été ensuite acceptées après avoir présenté une demande d’admission écrite accompagnée d’un document sur leurs activités en la matière.17 Jusqu’en 1997, la Conférence n’avait pas de secrétariat permanent; elle fonctionnait seulement comme “groupe restreint” et en assemblées plénières (assemblée de tous les participants du moment).

Lors de la réunion préparatoire d’octobre 1997 à Varsovie, le secrétariat permanent de la Conférence a été élu. Il est composé des représentants des Cours constitutionnelles autrichienne, allemande et suisse, du Conseil constitutionnel français, et de la Cour du pays où se tient le congrès. À cette occasion, la Conférence a reçu le soutien logistique de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) auprès du Conseil de l’Europe. À la réunion de Varsovie – du 16/5 au 20/5-1999 – le Statut de la Conférence a également été adopté.


Notes:

  1. Capeletti, M., The Judicial Process in Perspective, Chapt. 3, pub. dans 58 Cal. L. Rev. 1017 (1970), pub. aussi dans Beatty D., Comparative Constitutional Law Faculty of Law, University of Toronto, Spring 1994, p. 1-6.
  2. Bien que la Chambre des Lords se charge de certaines fonctions de contrôle de la constitutionnalité des lois, ce qui en réalité représente un contrôle parlementaire.
  3. Par exemple, le principe de la primauté de la constitution, qui date de 1610 ; l\’usage de l\’accusation publique – impeachment dont la source remonte au Moyen Age tardif.
  4. Dès la fin du XVIIIe siècle, les tribunaux américains ont adopté diverses décisions sur la non validité de certaines lois anglaises dans les Etats d\’Amérique du Nord. Selon la Constitution de 1787, la Cour suprême (fédérale) n\’avait cependant pas de compétences explicites en matière de justice constitutionnelle.
  5. Par exemple : Brésil (de nouveau en 1946), Japon (1947), Birmanie / Myanma (1947), Italie (1948), Thaïlande (1949), Allemagne (1949), Inde (1949), France (1958), Luxembourg (1950), Syrie (1950), Uruguay (1952), Chypre (1960), Turquie (1961), Algérie (1963) et Grèce (1968).
  6. Espagne et Portugal
  7. Pologne (1982), Hongrie (1984) et ex-Union soviétique (1988), et plus récemment dans la Communauté des Etats indépendants (Arménie, Géorgie, Biélorussie, Moldavie, Azerbaïdjan, Tadjikistan, Ouzbékistan, Kirghizstan, Kazakhstan, etc). Dans le cadre de la Fédération Russe, les Cours constitutionnelles sont introduites même au niveau des républiques fédérées (Iakoutie, Bachkirie, Komis, Tatarie, Carélie, Adyghes, Bouriatie, Daghestan, Oblast de Irkoutsk, République de Karbadino-Balkare, Ossétie du Nord, Touva, Altaï, Ingouchie, Kalmoukie, République de Karatchevo-Tcherkess, Mariis, Oudmourtie, Khakass, Tchouvachie).
  8. Ce système a été adopté par les pays suivants :
    - En Europe : Danemark, Suède, Norvège, Irlande, Estonie ;
    - En Afrique : Botswana, Gambie, Ghana, Guinée, Kenya, Malawi, Namibie, Nigeria, Seychelles, Sierra Leone, Tanzanie ;
    - Au Proche Orient : Israël;
    - En Asie : Bangladesh, Fidji, Hong Kong (avant le 1/7-1997), Inde, Japon, Kiribati, Malaisie, Etat fédéré de Micronésie, Nauru, Népal, Nouvelle Zélande, Palau, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Singapour, Tibet (selon la Constitution des Tibétains en exil, le 14/6-1991), Tonga, Tuvalu, Vanuatu, Samoa occidentales ;
    - En Amérique du Nord : USA, Canada ;
    - En Amérique Centrale et du Sud : Argentine, Bahamas, la Barbade, Bolivie, Saint Domingue, République Dominicaine, Grenade, Guyana, Haïti, Jamaïque, Mexique, Saint-Christophe et Niévès, Trinité-et-Tobago.
  9. Ile Maurice
  10. a) – Cours constitutionnelles
    - En Europe: Albanie, Andorre, Autriche, Biélorussie, Bulgarie, Bosnie (Cour constitutionnelle internationale, Cour constitutionnelle de la Fédération Bosnie et Herzégovine, Cour constitutionnelle de la République serbe Bosnie et Herzégovine), République tchèque, Monténégro, Croatie, Italie, lettonie, Lituanie, Luxembourg, Hongrie, Macédoine, Malte, Moldavie, Allemagne (avec les lander de Bade-Wurtemberg, Bavière, Brême, Hambourg, Hesse, Basse-Saxe, Rhénanie du Nord-Westphalie, Rhénanie-Palatinat, Sarre, Saxe, Saxe-Anhalt, Brandebourg), Pologne, Roumanie, Russie (avec les Cours constitutionnelles des unités fédérales : Adyghes, Bachkirie, Bouriatie, Daghestan, Oblast de Irkoutsk, Iakoutie/Sakha, Carélie, République de Karbadino-Balkare, Komis, Ossétie du Nord, Tatarie, Touva, Altaï, Ingouchie, Kalmoukie, République de Karatchevo-Tcherkess, , Mariis, Oudmourtie, Khakass, Tchouvachie), Slovaquie, Slovénie, Espagne, Serbie, Turquie, Ukraine, République fédérale de Yougoslavie ;
    - En Afrique: Angola, Bénin, Burundi, République de Centrafrique, Egypte, Guinée-Equatoriale, Gabon, Afrique du Sud, Madagascar, Mali, Rwanda, Togo ;
    - Au Proche Orient: Chypre, Irak avant le régime actuel, Palestine, Syrie ;
    - En Asie: Corée du Sud, Kirghizstan, Mongolie, Sri Lanka, Thaïlande, Géorgie (avec la Cour constitutionnelle de la région autonome de Adjarie), Tadjikistan, Ouzbékistan (avec le Comité constitutionnel de la République de Karakalpackie), Azerbaïdjan, Arménie, Tchétchénie ;
    - En Amérique Centrale et du Sud: Chili, Surinam, Province de Tucuman (Argentine).b) – Les Cours suprêmes et leurs départements spécialisés
    - En Europe : Belgique, Islande, Liechtenstein ;
    - Au Proche Orient : Yémen ;
    - En Afrique : Burkina Fasso, Tchad, Niger, Soudan, Zaïre, Ouganda (1995), Erythrée, Zambie ;
    - En Asie : Philippines ;
    - En Amérique Centrale et du Sud : Costa-Rica, Nicaragua, Panama, Paraguay, Uruguay.

    c) – Conseil d\’Etat
    - Au Proche Orient : Liban ;
    - En Afrique : Cameroun, Mauritanie, Sénégal ;
    - En Asie : Kazakhstan, Cambodge.

  11. Les organes de juridiction constitutionnelle sont :
    a) Les Cours constitutionnelles
    - En Europe : Portugal ;
    - En Amérique Centrale et du Sud : Equateur, Guatemala, Colombie, Pérou.b) Les Cours Suprêmes ou leurs départements specializes
    - En Europe : Grèce, Suisse (tenant compte du fait que le système suisse est un système de justice constitutionnelle limitée, la Cour fédérale ne pouvant statuer sur les lois fédérales, les résolutions obligatoires en général et les traités ratifiés) ;
    - En Asie : Indonésie, Taiwan ;
    - En Afrique : Iles du Cap-vert ;
    - En Amérique Centrale et du Sud : Brésil, Salvador, Honduras, Vénézuéla.
  12. En Europe : France ;
    - Au Proche Orient : Iran ;
    En Afrique : Algérie, Comores, Djibouti, Maroc, Mozambique, Côte-d\’Ivoire.
  13. En Europe : Finlande ;
    Au Moyen Orient : Bahrein, Koweït, Oman ;
    En Afrique : Congo, Ethiopie, Guinée Bissau, Sao Tomé et Principe, Tunisie, Zimbabwe ;
    En Asie : Afghanistan, Birmanie/Myanma, Brunei, Laos, Chine, Hong Kong (après 1/7.1997), Corée du Nord, Pakistan, Vietnam, Turkménistan ; Australie;
    En Amérique Centrale : Cuba

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